修桥铺路等公共支出，钱由谁出？税费收入进入哪一级财政？这些政府间财政关系一直是财政中的大问题，被称为财税改革最难啃的“硬骨头”之一。特别是加快推进省以下财政事权和支出责任划分，成为财税改革的关键一环。
4月7日，省政府印发了《山西省进一步推进省以下财政体制改革工作实施方案》（以下简称《实施方案》），拉开了我省进一步推进省以下财政体制改革的序幕。连日来，记者就此进行了采访。
加大省级收入下放市县力度，增加市县可用财力
人间四月，襄垣县东湖文化广场上，老人休憩散步，妇女翩然起舞；襄垣东站，一列列高铁列车，宛如一条银白色的“巨龙”，疾驰而过；经济技术开发区里，机械轰鸣、车来车往，项目建设激战正酣……一个个看得见的变化，一张张幸福的笑脸，汇成了一幅五彩斑斓的发展新画卷。
“自2018年成为体制管理型省直管县以来，我们共实施了高铁襄垣东站站前路和站前广场、乡道襄黎线、仙堂山旅游公路等新建、改建项目47项，总投资16.8亿元。项目的实施加快了襄垣县交通基础设施建设步伐，提升了基本公共服务水平。”襄垣县交通运输局工作人员杨鑫介绍说。
杨鑫所说的体制管理型省直管县以及由此带来的收益便是我省省以下财政体制改革的缩影。
财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革具有“牵一发而动全身”的重要作用。近年来，我省财政部门聚焦财政体制、预算管理、省直管县财政管理等重点，建立健全了一系列行之有效的制度机制，为稳步提升财政管理和服务效能、更好服务经济社会发展提供了基础支撑。
“此次省以下财政体制改革围绕构建权责清晰、财力协调、区域均衡、科学规范共提出了4个方面29项改革任务。其中构建‘财力协调’的省以下政府间财政收入划分体系，包括合理划分省级与市县级税收收入、规范市与所辖县（市、区）收入划分、健全收入划分管理机制等6项改革任务。”省财政厅预算处处长王娅萍介绍说，为体现财力下沉的政策导向，将环境保护税、防空地下室易地建设费、中考招生考试费、生活垃圾处理费、城市道路占用挖掘修复费、残疾人就业保障金等税费省级分成部分下放为市县级收入，将高速公路收费权转让缴纳增值税由省级固定收入调整为省市县各级共享收入。通过改革，进一步增加市县可用财力，从体制层面增强了市县财政保障能力。
此次收入划分原则为，参照税种属性，按照统一规范和财力下沉的原则，进一步调整完善现行省级与市县级税收收入划分，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例，将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。比如，省级与市县级税收收入共享范围为增值税、企业所得税、个人所得税、资源税四个税种的地方留成部分。体制管理型省直管县（市）收入除省级留成部分外全部留归县级。环境保护税、土地增值税、印花税、烟叶税等税收收入，作为市县级收入。
“省以下财政体制改革最直观的感受就是财力的增厚。襄垣县从2018年成为体制管理型省直管县后，原市级分享的县级收入全部留归试点县，调动了县级发展经济、培植财源的积极性，收入增速明显加快。”襄垣县财政局局长赵俊杰表示。与此同时，省财政直接对试点县调度和拨付资金，提高了财政资金运转效率，强化了对政府债券进行全面管控。6年来，省级共下达全县新增政府债券19.5亿元，助推了全县基础设施建设，促进了县域经济持续快速增长。
适当提高省级负担比例，减轻基层支出负担
事权和财权常常是“上面千根线，下面一根针”，要做的事千头万绪，每一个都和“钱”挂钩，但对基层来说，“钱”却常常是很紧张的。
“此次改革的一个亮点是，进一步规范了共同财政事权的支出责任。对于共同财政事权，要求明确划分省、市、县各级支出责任，坚持量能负担、差异化分担，并根据经济发展水平、财力状况等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。”王娅萍说，构建“权责清晰”的省以下财政事权和支出责任划分体系，包括合理划分省以下各级财政事权、清晰界定省以下各级财政支出责任、建立财政事权和支出责任划分动态调整机制等5项改革任务。
其中，本次改革重点规范了共同财政事权支出责任，一方面，采取分类分档方式差别化确定省市县财政支出责任，根据县级经济发展水平、财力状况等，将117个县（市、区）划分为五档。另一方面，按照“适当提高省级负担比例，帮助基层减轻支出压力”的原则，对有明确保障标准和分担比例的共同财政事权，根据分档结果确定省市县各级分担比例，实现不同领域的财政支出责任在同一市县分担比例统一，其中对财力状况较弱的县（市、区）加大省级负担比例。改革后，省级支出责任得到进一步加强，市县级支出责任相应减少，达到了改革目标。
以稷山县为例，该县属于资金型省直管县第四档县，对19项有明确保障标准和分担比例的省市县共同财政事权项目，省市县负担比例为65%∶15%∶20%，按照新比例测算，该县今年将少负担3400余万元，县级财政收支压力得到缓解。以资金数额较大、改革成效明显的城乡居民基本医疗保险补助为例，改革前县级需负担3173万元，改革后县级只需负担1587万元，负担比例下降了一半。
此外，除6个体制型省直管县（市）以外，将全省其余85个县（市）全部作为资金型省直管县（市），进一步增强省对县级的财力和资金支持，为增强县级财政保障能力创优财政体制环境。
稷山县财政局副局长卫启康说，2007年起，我省开始实施资金管理型省直管县改革试点，先后将国家扶贫开发工作重点县、产粮大县、扩权试点县等纳入改革范围，稷山县作为产粮大县，从2010年起纳入资金型省直管县。对于资金型省直管县，省财政在转移支付、资金调度等方面直接管理到县，市级依然参与分享所属县财政收入，并相应承担对县级资金配套。改革实施以来取得了明显成效，中央和省级转移支付，省财政直接调度库款，不经过市级国库，财政资金运行由“层层转”变成“直通车”，提高了财政资金运转效率。
推动大市场建设，健全县级财力长效保障机制
多年来，县级财政作为国家财政基础，是财政发挥职能作用、推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定的关键一环。基层“三保”更是关系到政府运行、政策实施以及保障群众切身利益，其重要性不言而喻。近年来，在收入增长有限、刚性支出日益增多的情况下，基层财政运行中积累的问题和困难日益凸显。
我省在此次进一步推进省以下财政体制改革中要求，建立县级财力长效保障机制；坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底，全面落实基层“三保”责任；建立健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制。
“在构建‘区域均衡’的省以下转移支付制度体系中，包括优化转移支付制度体系、健全转移支付管理机制等6项改革任务；构建‘科学规范’的省以下财政管理体系，包括规范各类开发区财政管理体制、深化省直管县（市）财政管理改革、做实县级‘三保’保障机制、推动‘乡财县管’工作提质增效、加强地方政府债务管理等12项改革任务。”王娅萍介绍说，围绕“兜底线、促均衡、保重点、强激励”目标，调整省以下转移支付结构，优化财力格局，加大对财力薄弱地区的支持力度，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力。同时，着重提出推动“乡财县管”工作提质增效。巩固“乡财县管”管理机制，将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入“乡财县管”范围，对于一部分经济比较发达的乡镇，鼓励建立乡镇财政独立核算管理制度，并健全政府债务限额分配机制，压实各级党委和政府责任，防范政府债务风险。
“省以下财政体制改革带来的另一个亮点，是深化省直管县（市）财政管理改革。”襄垣县财政局国库支付中心主任冯瑞军表示，作为财政体制改革直接受益者，襄垣县财政管理水平得到明显提升。在与省财政厅直接对接中，他们紧扣预算管理一体化目标，通过梳理业务流程、明确责任边界、量化工作内容、制定审核标准，制定了《全过程预算管理流程指引和业务操作规程》《财政监督检查实操流程图》，多点发力，推动了全县财政高质量发展。
改革没有完成时，只有进行时。王娅萍表示，将认真学习贯彻中央关于谋划新一轮财税体制改革的重大决策部署，按照省委省政府的工作安排，坚持系统思维、问题导向、先立后破落实好财税体制改革各项重点任务，持续不断把改革引向深入，促进财政职能作用更好发挥。（记者任志霞）
