2024-06-23
摘要
伴随房地产市场供需求形势逆转，土地市场自2021年开始遭遇冲击，全国土地出让成交价款从2020年的8.04万亿元跌至2023年5.06万亿元，累计跌幅达37%；相应地，政府性基金中的土地出让收入从2021年的8.71万亿元跌至2023年的5.80万亿元。2023年下半年以来，中央和地方密集出台新一轮稳地产的组合政策，加快构建房地产新发展模式。在此背景下，土地市场总体形势和区域结构出现了哪些新变化？在房地产市场下行和地方债务化解任务的约束下，本轮地方财政困难又该如何化解？本文全面梳理2024年土地市场的新变化，分析当前土地市场下行对地方财政冲击，并立足长远探索土地财政脱困之道。
一、2024年土地市场运行特征：供需低迷、量价齐跌、区域集中、库存高企
1、从整体看，当前土地市场最突出的特征是库存去化困难，特别是住宅用地面临“供需交困”。需求端，2024年新一轮去库存政策对商品房销售的提振作用尚需一段时间生效，住宅用地市场需求依然相对低迷。2023年，全国土地出让面积较2020年的高点下降19.0%；其中，住宅用地出让成交面积之比从35%降至20.3%。2024年以来，尽管二手房市场活跃，但新建住宅销售仍未企稳回升，土地出让价款同比跌幅继续扩大。2024年1—5月，300城土地成交价款同比下降30.5%，住宅用地出让价款同比下降38.3%。供给端，“以房定地”要求下住宅用地供应收缩。一二线城市商品房库存去化周期拉长，存量住宅用地也不断累积，住宅用地供应放缓的城市增多。从各地公开披露的全年供地计划看，2024年，17个集中供地城市住宅用地计划供应面积合计下降16.2%，其中南京、苏州、宁波住宅用地供应面积较2023年计划下降超50%，广州住宅用地供应面积计划减少34%。
2、分量价看，2024年土地成交面积和均价双双下行，溢价率低位运行。一是住宅用地成交缩量，流拍率偏高。2024年1—5月，各类用地成交面积同比-18.7%，住宅用地缩量更加明显，成交土地面积合计同比-29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高达17.2%，接近2021年19%的高点。二是土地成交价格下跌，平均溢价率一直处于底部。2024年以来，土地市场情绪依然低迷，5月各类用地平均溢价率1.8%，低于去年同期的5.9%。
3、分区域看，拿地区域范围更加集中，二线城市让位于一线。虽然一线城市土地出让价款增速逐年下降，但二线以下城市负向冲击程度更大。一线城市住宅用地土地出让价款占300城的比重从2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，35个大中城市各类用地土地出让价款同比下降30.1%，南京（-72.6%）、青岛（-69.0%）、天津（-52.5%）多数城市土地出让价款同比跌幅较大。
4、分拿地主体看，房地产企业拿地份额持续大幅萎缩。一是房企土地库存高企，限制新增土地购置意愿。2022年，根据国家统计局，房地产开发企业待开发土地面积达4.98亿平米，创历史新高；房地产开发企业当年土地成交价款占各类用地成交价款的比重从上年的23.0%降至15.1%。二是房企债务和现金流压力加大，限制拿地能力。当前房地产销售低迷仍未根本解决，房企经营性现金流紧张。2024年1—5月，TOP100企业拿地金额同比下降26.7%，头部房企拿地普遍大幅萎缩。三是城投公司开发能力不如房企，已拿土地开工率较低，城投托底难以持续。
5、土地市场低迷，预计2024年土地财政收入可能进一步下降。由于房产传导到地产存在时滞，而土地成交价款分期缴纳，领先于财政入库的土地出让收入。根据前4个月土地出让收入缴库情况，预计2024年全国财政土地出让收入4.70万亿元，减少约1.1万亿元，同比下降19.0%。
二、土地市场低迷对地方财政的影响：三大冲击
2021年以来土地收入下行持续时间长、跌幅深、区域冲击大，“土地财政”陷入困境，产生三大影响：加剧地方财政紧平衡的态势，地方债务风险指标被动上升，地方财政运行稳定性下降。
1、从财政收支看，房地产市场低迷造成地方可用财力减少，财政支出发力受限。一是收入端，地方财政对土地财政依赖度下降，对上级转移支付依赖度上升，压力传导至中央。二是支出端，地方财政落实积极财政政策的难度加大，影响部分公共政策目标的实现。土地净收益直接计提教育资金、农田水利建设资金、住房保障支出等，支持相关重点民生类的能力有所弱化，土地出让收入对应的政府性基金支出受到限制。
2、从地方债务看，债务风险指标被动抬升，有必要适当调整债务预警指标以及化债周期。一是地方可用财力下行，显性债务率指标被动上升，容易超出风险预警线。2023年，31省份显性债务率均有上升，与隐性债务显性化有较大关系，但是土地市场低迷的地区其债务率上升幅度更大；二是政府性基金预算支出下滑，显性债务付息压力加大。2023年，青海、天津、内蒙古等9个重点化债省份专项债务利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地资产缩水，加大再融资难度。2023年城投公司土地资产下降34.5%，资产质量下降将导致城投负债率上升、信用下降。
3、从基层运转看，总体运行平稳和风险可控的情况下，部分地区的基层财力保障可能面临一定困难。一是土地出让收入在县级财政的留存比例较高，土地财政下行对基层政府财力的影响程度相对更大些。二是市县土地出让收入下滑，可能造成库款保障水平下降。三是土地出让收入下行导致部分地区出现了通过“乱收费”等弥补收入不足的现象，可能破坏营商环境，要予以坚决制止。
三、未来土地财政何去何从？五大建议
未来土地财政的转型，要从“固本、开源、提效、改革、化债”五个方面发力，打造财政、金融、土地、国资、社保等政策组合拳。
1、“经济固本”：短期要稳住房地产经济，缓释对地方财政的冲击，房地产政策继续做好保供给、促需求、稳房价。中长期要发挥财政支持科技创新的作用，推动产业结构转型，培育新税源，促进我国经济由债务和投资驱动转化为产业科技驱动。
2、“收入开源”：稳定宏观税负，重点解决如何弥补土地收入万亿元级别的缺口问题，包括优化减税降费，推动减税降费从重规模到重效率，扩大消费税的征收范围并逐步下沉到地方，探索数字税并适应数字经济时代下税源发展的需要。
3、“节流提效”：重点增加对民生保障和消费的支持力度，发挥公共服务支出对扩大内需的乘数效应，根据经济发展状况动态优化各类财政补贴标准和资质筛选机制，清理超前民生承诺、理顺准公共服务的定价机制。加强支出效率绩效考核，提高财政支出效率。
4、“化债转型”：合理平衡短期化债与长期发展。对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险。坚持“注销一批、整合一批、转型一批”的思路，持续推动城投平台转型，进一步化解隐性债务风险。
5、“联动改革”：完善政府绩效考核制度，推动新一轮财税体制改革，进一步理清政府与市场、中央与地方的关系，通过建立规范的资本预算、债务预算，解决地方财政支出约束问题，从根本上保障地方财政稳定运行。
风险提示：新房销售恶化、房企现金流紧张加剧土地市场下行压力；年初以来土地市场运行情况难以预测全年走势；部分城市不代表全国总体情况。
根据粤开证券研究院数据，前5个月30个省份土地出让成交价款（与土地出让收入口径不同，仅包括分期缴纳的土地招拍挂和协议出让收入）中，26个省份出现负增长，其中15个省份同比下降超过30%，其中广东(-57.5%)、四川（-42.7%）、江苏（-42.6%）等地跌幅较大。 | 相关阅读（第一财经）
造成26个省份前5个月的土地出让金收入同比降幅继续扩大的根本性原因还是住宅销售乏力。尽管各地在住宅去库存上的力度不断加码，但市场似乎并不怎么埋单。前不久统计局发布的5月数据就很明显：一线城市新建商品住宅销售价格同比下降3.2%，降幅比上月扩大0.7个百分点。二、三线城市新建商品住宅销售价格同比分别下降3.7%和4.9%，降幅比上月分别扩大0.8个和0.7个百分点。高线城市尚且无法止跌，低线城市更是血流不止，谁还敢贸然拿地呢？
经过本轮楼市调整，土地财政可能真的要退出历史舞台了。用什么收入来做弥补是各地政府最关注的问题。一些地区甚至已经开始行动了起来。譬如，近期某些地区对企业所得税的倒查催缴就成了热搜。但是翻历史旧账也不是持续性解决问题的好办法，对未来的财税优化才是重点。7月份的二十届三中全会值得期待。
前三线城市的房地产开发规模已经趋于饱和，城市建设继续向郊区延展的空间并不大。旧城区挖潜改造涉及房屋拆迁，现阶段拆迁成本很高，而且财政补贴的难度在加大，开发商的盈利空间受压缩。各方在旧城改造上的积极性并不高，大家倾向于转换旧房投资方向以改善存量房使用效率。
新增土地供给所得土地出让金在大幅减少，这是经济发展和城镇化推进的必然结果。当今事权在持续加大而相应的财权不能与之匹配，事权与财权的矛盾制约了行政职能的发挥。在土地出让金收入锐减的情况下，主要靠税收保障和增发债务，而增发债务存在可持续的难题。
财政收支的紧平衡状态需要进一步的财税改革，关键点有两个，一是增收节支，二是调整优化事权与财权的匹配关系。另外，需要综合平衡财政政策与货币政策的运用范围，充分发挥财政与金融两方面对经济社会发展的支持和促进作用。
关于26省前五个月卖地收入下滑是当前房地产市场深度调整和国家调控政策收紧的结果。这一现象对地方政府财政收入、民生和建设性支出以及债务风险等方面都产生了较大的影响。未来，随着房地产市场的进一步发展和政策调整，土地出让收入的走势仍然存在不确定性。
作为销售排行榜第一的保利发展，其今年前五月拿地金额80.1亿元，同比去年的228亿大幅下滑64.9%；拿地金额排名也从去年同期的行业第6掉至行业11。
而销售排名第3的万科，因其资金压力今年拿地金额下滑更为明显。前5月万科拿地金额为23.8亿元，而去年同期拿地金额为332.9亿元，拿地排名也降至33，而去年其排行第2。
销售排名第4的华润置地，前五月拿地金额217亿元，同比去年的486.7亿元，跌幅超过50%，且拿地销售比在0.2以下。而行业排名第5的招商蛇口，前5月拿地金额84亿元，同比下滑65%；拿地金额排名也由去年同期的第4降至第10。
此外，今年以来中海地产、绿城等头部房企拿地金额也在减少。
